TCU aponta distorções e questiona política pública para autoprodução

Auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União aponta distorções e cobra mudanças na política pública para a autoprodução de energia elétrica no país. A fiscalização tratou especialmente da regra que permitiu a classificação de consumidores como autoprodutores por equiparação. E que resultou em migração intensa  de novos agentes para esse regime.

As distorções se caracterizam pelo acesso a benefícios, porém, sem investimentos efetivos em geração. Dados da  Câmara de Comercialização de Energia Elétrica mostram crescimento da autoprodução por equiparação desde 2018. Mas foi a partir de 2022 que o número de consumidores nessa condição explodiu. A representação saiu de 1,2%  para 4% do Sistema Interligado Nacional.

Entre 2022 e 2023, o total da geração desses agentes passou de 1.205 MW médios para 2.059 MW médios. O aumento foi de 70,91%. Já em 2024, o  valor atingiu 2.883 MW médios, com crescimento de 40% em relação ao ano anterior.

Diante desses números, os auditores alertam que os encargos que custeiam políticas públicas do setor elétrico são divididos de forma proporcional entre os agentes do sistema. Desse modo, a migração para o regime de autoprodução não altera a soma dos custos a serem cobertos pelos encargos setoriais.  Porém, impacta a base de rateio, ao reduzir o número de pagantes.

Em consequência,  o custo  fica concentrado de forma progressiva nos consumidores remanescentes. O que compromete, inclusive, o financiamento de políticas públicas importantes, e até da segurança elétrica e energética do sistema.

Recomendações ao MME

O processo que avalia a eficácia das regras foi aprovado pelo tribunal nesta quarta-feira, 24 de junho. A corte  recomendou que o Ministério de Minas e Energia formalize uma estratégia da política pública, em interação com o Ministério do Desenvolvimento, Industria Comércio. A proposta deve ser baseada em princípios legais de governança, com diretrizes, objetivos, metas, indicadores e mecanismos de monitoramento.

O MME também deve propor alterações no Decreto 5.163, de 2004,  para rever a alocação do Encargo de Serviços de Sistema por razões elétricas (ESS-RE). A sugestão é de que o ESS seja cobrado a partir do consumo medido dos autoprodutores. Atualmente, ele incide apenas sobre o consumo líquido.

Outra recomendação é de que o ministério faça o monitoramento para identificar e dar tratamento em tempo hábil a ondas de migração que distorçam os objetivos da política. E, dessa forma, acabem transferindo custos aos demais consumidores.

Aneel

O TCU  também questiona as regras da Aneel em relação à incidência do ESS e do Encargo de Energia de Reserva (ERR). Especialmente que se refere ao abatimento da geração comercializada pelo autoprodutor do cálculo do valor desses encargos.

O tribunal  recomendou a realização de estudos sobre a eventual manutenção ou alteração do critério atual, com fundamento em todo o arcabouço existente, inclusive na Constituição Federal. A partir  dessa avaliação, a agência deve incluir o tema na agenda regulatória 2026-2027,  para a conclusão CP 42/2020 e deliberação sobre a matéria.

Falta de maturidade 

O trabalho de auditoria concluiu que a política  para a autoprodução apresenta baixo nível de maturidade. Desse modo, compromete a transparência e a avaliação quanto a efetividade e eficácia.

Na avaliação dos técnicos, o autoprodutor se beneficia da estabilidade do sistema, sem contribuir de forma suficiente para isso. O relatório destaca que esses agentes pagam o ESS de natureza elétrica com base apenas em seu consumo líquido, mesmo quando utilizam a rede para transportar a energia gerada em local distinto do consumo. A medida transfere os custos para as demais consumidores.

Em outubro de 2002, uma nota técnica do Ministério de Minas e Energia sugeriu a necessidade de alocação mais adequada do ESS. A Secretaria de Energia Elétrica do MME  apresentou minuta de decreto que previa a cobrança pelo consumo medido, como era feito até 2017. Porém,  a proposta não teve qualquer encaminhamento.

Risco de novas migrações

A auditoria apontou que a prática da Aneel de abater a energia vendida do cálculo dos encargos pagos pelos autoprodutores aumenta o custo dos demais consumidores. A área técnica da agência propôs na Consulta Pública 42, de 2020, a alteração na forma de cálculo. A proposta previa abater do consumo bruto apenas a geração de uso exclusivo. As contribuições à consulta  ainda não foram consolidadas pela agência.

O documento chama a atenção para o risco de novas ondas de migração. Há, na avaliação dos técnicos, fatores como a abertura de mercado que podem intensificar a autoprodução stricto sensu. Especialmente, por meio de arrendamentos de ativos e participação em Sociedades de Propósito Específico, que tem barreiras de entrada mais brandas quando comparadas à equiparação.

O movimento traz repercussões sobre a base de rateio dos encargos e a alocação de custos entre agentes. E pode ser usado como artifício para  ter acesso aos benefícios . O caso teria similaridade com a  energia por assinatura da micro e minigeração distribuída, ja investigada pelo TCU por indícios de venda disfarçada de energia elétrica.

Entenda a classificação de autoprodutor

O marco regulatório brasileiro reconhece duas categorias na autoprodução. Uma é a do autoprodutor stricto sensu, que é o consumidor proprietário de uma ou mais usinas com outorga para explorar a atividade de geração para uso exclusivo.

A segundo é o consumidor equiparado a autoprodutor (autoprodução por equiparação). A classificação inclui agente com participação direta ou indireta em empresa detentora de outorga. Ele não detém diretamente a titularidade do ativo de geração. No entanto, a condição de sócio permite acesso aos benefícios da autoprodução.

Pelas regras atuais, podem ser incluídas nesta classificação unidades consumidoras com demanda de potência igual ou superior a 3 MW. O novo parâmetro de equiparação está no artigo 16-B da Lei 9.074/1995, com redação dada pela Lei 15.269/2025.

Há, ainda, autoprodutores que produzem energia no local de consumo. E autoprodutores remotos, que tem equivalência com os consumidores da micro e minigeração distribuída.

Incentivos econômicos

Além disso, a política para a autoprodução prevê incentivos econômicos para que o consumidor invista em geração destinada ao consumo total ou parcial da energia produzida. Esses agentes têm  tratamento diferenciado em relação aos encargos que  custeiam os subsídios da Conta de Desenvolvimento Energético e do Proinfa. Em ambos os casos, não há cobrança sobre a parcela de autoprodução.

Ademais, o tratamento se estende a Encargos de Serviços do Sistema – ESS  para cobertura de custos operacionais e de segurança do sistema elétrico. E ainda, ao Encargo de Energia de Reserva – EER, que  banca a contratação dessa modalidade para garantir a segurança energética.

No caso do ESS, o autoprodutor equipara-se ao consumidor na parcela de seu consumo líquido. No encargo de reserva  também é cobrada apenas a parcela do consumo verificado que exceda a energia de geração própria.